- I. Introducción
La reforma constitucional pactada por los dos grandes partidos, que solo representan la mayoría de escaños en el Parlamento, pero no la mayoría real, ha decidido, sin que fuese en al menos el programa electoral del PSOE, que el déficit público estructural tendrá un límite a futuro, que en palabras de la Vicepresidenta económica, será del 0,4%, mientras que será cero para las CCAA en 2020.
Esta reforma, que tendrá su continuación en una ley orgánica, que se presentó su anteproyecto el pasado viernes, en la práctica supone equipararnos en política fiscal a Alemania, y trata de convencer a los mercados financieros de dos cosas realmente complicadas:
- El hecho de llevarlo en la Constitución es sinónimo de cumplimiento, sin que se especifiquen sanciones ni las posibles amenazas sean creíbles.
- La economía española, en el contexto actual, ha alcanzado el crecimiento potencial situado en el umbral del 2-2,5%, lo cual le permite fijar dicho límite, lo mismo que Alemania, y sólo se permitirá una desviación en caso de entrada en recesión cíclica, aunque no se especifica el límite permitido. En el caso de las CCAA, el déficit cero será anual, lo que en la práctica supone eliminar los ciclos económicos y la posibilidad de compensar años de déficit con años de superávit.
Ambos supuestos, como se ha visto en el pasado y como muchos estudios han puesto de manifiesto, son falsos y cualquier estudioso del tema sabe, y los mercados financieros también, que esto es simplemente una puesta en escena de un supuesto acuerdo político entre cúpulas, en el caso de la modificación de la constitución, y con la actual mayoría parlamentaria, la ley que la desarrolla, se aprobará sin necesidad de un consenso. Todo esto se ha hecho, sin que haya mediado un análisis serio, riguroso y especialmente sin que se haya madurado entre todos los agentes sociales, económicos y el propio electorado que debería haber sido consultado.
Preocupa especialmente la constatación de que si esto se pudiese cumplir, o se tratase de hacerlo conscientemente, la convergencia con la UE-16 se abandonaría definitivamente y España sufriría un cierto colapso en los ya, de por sí, escasos servicios públicos existentes, si nos comparamos con la media de la UE-16.
II. Análisis teórico
II.1 Déficit estructural.
Según reza la teoría económica, el déficit estructural es aquel que surge cuando el crecimiento del PIB iguala al crecimiento potencial, es decir es aquel que no depende del ciclo económico. Aquí surge la primera dificultad y es calcular el propio crecimiento potencial de una economía. Requiere cálculos econométricos sofisticados, utilizando supuestos de partida cuanto menos dudosos y de difícil medición. En primer lugar, el cálculo del crecimiento de la población es muy complejo y se hacen supuestos que se alejan de la realidad en muchas ocasiones. Se asumen crecimientos de variables no observables, como la productividad (más allá de la calculada como la razón entre producción y empleo) escasamente creíbles.
Así mismo, la propia innovación en proceso, que no en producto, se elimina del cálculo del PIB, lo cual mina la credibilidad de dicha medición de la producción, y su crecimiento, real en un país. Las tasas de ocupación, actividad y empleo también presentan lagunas en su medición, y especialmente en muchos casos, la combinación entre crecimientos potenciales relativamente elevados, como el caso español, y tasas de actividad y empleo bajas.
Otro elemento clave es que, en un contexto de globalización y economías abiertas, muchas de las variables que se trata de prever y en el caso que nos ocupa, controlar, son exógenas y sujetas a un grado de incertidumbre incompatible con la posibilidad de poder fijar cifras creíbles de incremento, como los ingresos fiscales o parte del gasto público no discrecional, como desempleo, pensiones, o sanidad.
Con estas dudas, y problemas de medición y previsión, parece relativamente irrelevante mantener una regla de comportamiento de ingresos y gastos públicos que posibilite alcanzar un equilibrio estable a largo plazo como preconiza el espíritu de la reforma constitucional.
II.2 Ingresos fiscales.
Los ingresos fiscales es una variable exógena que va muy unida al ciclo económico, pero también tiene una parte normativa y de diseño que es la que garantiza o no la suficiencia recaudatoria en cada fase del ciclo. A esto hay que unir la capacidad de control que haga que una economía no permita un nivel de fraude significativo que imposibilite total o parcialmente los objetivos en cada fase del ciclo.
La tendencia seguida por una gran parte de las economías occidentales ha sido la de desfiscalizar buena parte de dichas economías, con una notable relajación de la presión fiscal normativa, incluso en países con presión fiscal normativa media-baja, como España, también ha sucumbido a los encantos de la teoría de Laffer. Aun así, todavía hay en Europa países con niveles de fiscalidad normativa, pero también positiva elevadas, cercanas al 50% en algunos casos, como Francia, Alemania o los países nórdicos. En la parte baja, España, Irlanda, Grecia o Portugal tienen una presión fiscal normativa media o baja, en el umbral del 35% o por debajo.
En España, la sucesiva rebaja de la recaudación vía IRPF o Sociedades (la última reforma del 2006 redujo la recaudación en más de 6,000 millones de euros), la eliminación de Patrimonio o Sucesiones, y el escaso control sobre el fraude, nos hace ser enormemente vulnerables a los cambios de ciclo. Los tipos efectivos de sociedades, el porcentaje de aportación de las rentas más altas el conjunto de la recaudación por IRPF, y la preferencia por la imposición indirecta para corregir los déficits de ingresos, marcan otra máxima del sistema fiscal español, y es la carencia de equidad, que se deja notar cada vez más en el acceso a ciertos servicios públicos en igualdad de oportunidades.
Este esquema fiscal, además, tiene un vicio adicional. La mayor cuantía de gasto, el menos sensible al ciclo, como el que realizan las CCAA, no se corresponde con una elevada corresponsabilidad recaudatoria, lo que hace aún más controvertido y menos riguroso el establecimiento de la regla fiscal propuesta, muchos más restrictiva para los agentes como las CCAA que carecen de suficiencia recaudatoria por sí mismos.
II.3 Gasto público
La regla fiscal propuesta también afecta de forma significativa a la evolución del gasto público, especialmente el que se corresponde al gasto en inversión. Si se cumple la premisa de que España tiene un crecimiento potencial del 2-2,5%, supone que prácticamente el gasto público debería crecer a tasas estables cercanas al 0% a largo plazo, salvo en épocas de recesión donde se ponen en marcha los estabilizadores automáticos, lo que invalidaría cualquier programa de catching up con la UE-16 en algunas materias en las que aún estamos muy alejados:
- Infraestructuras (agua, mercancías, carreteras, etc)
- Educación: (mantenimiento de porcentajes similares a los actuales del 5%, manifiestamente por debajo de lo necesario)
- Sanidad y servicios sociales (dependencia, etc) también en niveles muy por debajo de la media comunitaria
- Mercado laboral: tasa de empleo, actividad muy alejadas de un país con nuestra supuesta riqueza
- Mercado de la vivienda: ausencia de un parque público de vivienda pública en alquiler.
- I+D+i muy por debajo de la convergencia que permita dar el salto cualitativo que acerque el crecimiento potencial español al comunitario.
- Desigualdades sociales: especialmente género, intergeneracional y rentas entre percentiles de renta.
- Natalidad: prácticamente la más baja de la UE.
- Rentas salariales muy por debajo de la media comunitaria, que nos alejan de la convergencia.
III. ¿ Qué supone la regla fiscal?
El espíritu de la regla, en palabras de la propia Vicepresidenta, es que España alcanza el pleno empleo con un crecimiento a largo plazo del 2-2,5%, lo cual implica que entonces la economía española asumiría que su mejor escenario posible a largo plazo sería el siguiente:
- La tasa de paro no bajaría del 10-12%, o lo que es lo mismo, en torno a 1,8-2,0 millones de parados/as
- La tasa de actividad global se situaría alrededor del 60%
- La tasa de empleo no superaría el 65%
- La productividad aparente del factor trabajo crecería alrededor del 0,5% por año, lo cual no permitiría dar el salto de modelo de crecimiento
- Gasto educativo y sanitario y servicios sociales se situarían en niveles de país emergente, o incluso por debajo, sin que pudiese llegar a niveles de convergencia cerca del 80-90%.
- Los gastos en I+D+i no alcanzarían los umbrales del 5%
Si el punto de partida es este, y en un contexto estático, la evolución del gasto público e ingresos públicos, partiendo de la experiencia histórica y con la capacidad recaudatoria que tenemos, seguiría los siguientes pautas:
- Dada la elasticidad actual de los ingresos fiscales al crecimiento, algo superior a la unidad, y la de los gastos, superior a la de los ingresos, la reducción de la participación de los gastos públicos a la regla de gasto debe ser muy drástica. Esto es así, suponiendo que no hay cambios apreciables en la presión fiscal normativa y se hacen permanentes las rebajas fiscales aprobadas.
- En un contexto razonable, y con el crecimiento esperado, el déficit medio incurrido en el pasado ha sido del 6.5%, lo cual implica que hay que reducir en 5 pct la participación de los gastos en el PIB, puesto que la imposición no se modifica. Esto se cuantifica en que la participación del gasto se debería caer cerca del 33% del PIB, teniendo en cuenta que en la serie histórica, no ha superado el 40%. Esto puede suponer cerca de 60-70 mil millones del PIB por año.
- En este contexto, y sin cambios en la pirámide de la población, en la natalidad y en el proceso de innovación, muy difíciles en el estado estacionario o de pleno empleo propuesto, el descenso en la cobertura sanitaria o educativa y en dependencia, puede acercarse al 3-4% por año.
- El déficit máximo permitido (0,4% del PIB), rondaría los 5.000-6.000 millones €.
En resumen, España no está preparada para asumir una regla fiscal que reduce o elimina los ciclos económicos de forma unilateral, lo que reducirá gravemente la capacidad de reducir el gap de riqueza con nuestro entorno, así como eliminar el enorme problema de equidad que han producido las políticas de los últimos años.